الفصل الثاني

الإطار النظري والدراسات السابقة

2.1 الإطار النظري:

الرقابة: المفهوم والتعريف:

تعتبر الرقابة إحدى أهم الوظائف الإدارية الرئيسية، والتي بواسطتها تتحقق القيادة من كفاءة العملية الإدارية للوصول إلى الأهداف، وفق المخطط لها بأعلى قدر من الكفاية، وبأقل وقت وجهد وكلفه، وذلك إذا نظر
لها بمفهومها الحديث الذي ينصرف إلى الرقابة الايجابيه البناءه،
(النمر، واخرون،309:1991) وتأتى كممارسه عند تكامل الوظائف الإدارية الأخرى (التخطيط، والتنظيم، والتنفيذ، واتخاذ القرارات). وتتمثل حيوية الرقابة وفعاليتها، كونها عمليه مستمرة وملازمه لوظائف الإدارة الأخرى ،قد تمارسها الإدارة داخل المنظمة بنفسها، أو تكلف غيرها وهذا ما يعرف بـ(الرقابة الداخلية)، أو كونها عبر أجهزة رقابه خارجية للتأكد من الأعمال داخل الوحدات، الإدارية والاقتصادية، وأنها تسير في مسار الخطة العامة المركزية، وتتوافق مع الخطط الموضوعة والسياسات المرسومة، والبرامج المعدة. ومن الطبيعي انه لا يوجد اختلاف حول أهمية الرقابة ودورها الحيوي في العملية الإدارية، إلا أن تعدد المفاهيم الدالة عليها جعلت من الصعوبة وضع تعريف محدد وذلك لتشعب المفاهيم الرقابية وتعددها حسب طبيعة النشاط والدور الذي تقوم به.
وبرى انتوني، واخرون (ِntony,et.al.,1992:12ِA) لإيضاح مفهوم الرقابة، أن المهمة الاساسية التي تسعى الرقابة لتحقيقها هي محاولة التناغم، والتطابق ما أمكن بين الأهداف الشخصية للأفراد
الذين يعملون في التنظيم، مع أهداف التنظيم نفسه، بالرغم أن التناغم الكامل لا يمكن تحقيقه والوصول إليه. في حين اشار ايلون (Ailon,1979:14) "أن الرقابة هي وظيفة مستمرة في العملية الإدارية، وهي أيضا جانب جوهري منها. وانه بدون الرقابة لا يمكن أن تكون هناك إدارة، وهي بذات الوقت مهمة تتطلب تحمل المخاطر والدخول فيها، لأنها قد تشير إلى النتائج المرغوبة هي وليس التي تم لتوصل إليها. "وفي إشارة لـ (حسن، 44:1984)" أن الرقابة تتطلع أساسا نحو المستقبل، إلا أنها لا تهدف السيطرة على الماضي، وإنما تحليل الأحداث أو الأفعال الماضية بغرض الاستفادة منها في تطوير الأفعال المستقبلية" وفي هذا الجانب وباطلاع الدراسة على بعض الأدبيات لآراء بعض الكتاب، واعتبار انه ووفق المفهوم الحديث لشمولية الرقابة وتعدد الإدارات وارتباطها وتأثيرها المتبادل ببعضها البعض، أيضاً ما ذهب اليه (البطمه، 173:1985) " فقد تم التوجه إلى مفهوم ما يسمى بالنظم الإجمالية أو النظم الكلية، وهنا يكون التركيز على العلاقات والارتباطات بين مجموعة النظم الفرعية من ناحية والارتباطات بين هذه النظم والنظام الإجمالي من ناحية أخرى، ويتم ذلك بصيغة تدفق البيانات لتحديد مدخلات ومخرجات النظم بصوره إجمالية، يليه تقسيم هذا النظام إلى أجزاء اصغر، حيث يعبر عنها بالنظم الفرعية، ويمكن تحديد كل نظام فرعي من هذه النظم الفرعية بتفصيل اكبر، وذلك بتقسيمه إلى مجموعه اصغر ما يمكن، وهو الإجراء الرقابي. ومن الضروري لإظهار مفهوم الرقابة الإدارية التعرض لها من زاويتين أساسيتين: تتمثل بالنظر لها كمجال للدراسة النظرية، والنظر إليها كعمليه إدارية تطبيقيه ( الجرادي،: 2000 :34).
الزاوية الأولى: الرقابة من الجانب النظري: ترجع أهمية دراسة الرقابة من الناحية النظرية للاعتبارات الآتية:
1- اعتبارها عملية ترشيد للقرارات التي يتخذها المسؤولون أثناء دورة العمل، والتي تبدأ بالتخطيط، والتنظيم، والتوجيه، والمتابعة، والتقييم، فهي بذلك تعتبر أحد العناصر الهامة والرئيسية للعملية الإدارية.
2- تعتبر عمليه مستمرة وملازمه لوظائف الإدارة ولا يمكن أن تؤدى بمعزل عن الأنشطة الإدارية الأخرى.
وفي إفادة لـ (درويش، وتكلا، 506:1980) " أن تطور الرقابة وأهميتها ليست قائمه على مفهوم الضبط، والمنع، وإنما قائمه على الرقابة الايجابيه البناءه، وهي بذلك ليست عمليه اكتشاف الانحرافات التي وقعت، وإنما البحث عن أسبابها، وكيف يمكن تجنب وقوعها، فضلا عن أنها اتجهت إلى الدراسات الميدانية، وإجراء البحوث العلمية بهدف التوصل إلى أسباب الانحرافات والمشاكل وتحديد نقاط الضعف في العملية الإدارية".
وذكر بوكستي وجوا (puxty &chua,1989:89) " أن الرقابة ينظر لها من الجانب النظري كجزء من النظرية الإدارية لاتصافها بالمعيارية والتركيز على الكفاءة والفعالية في العمليات التنظيمية".
وبالاطلاع على العديد من الأدبيات في هذا الجانب يمكن تلخيص مفهوم شامل عن ذلك، باعتبار أن المفهوم الرقابي النظري يتمحور غالبا حول المبادئ والإرشادات لما يجب على المدير فعله، لتعمل المنظمة بشكل افضل، وذلك عكس بعض الحقول الإدارية التي تؤسس افتراضاتها على ما يتعلق بالطريقة التي تعمل بها التنظيمات، وذلك قد يسبب خلطا قي ذهن البعض بغيرها من عناصر العملية الإدارية، وعادة ما تفهم بمعناها الضيق، وهذا يرجع إلى ارتباط الرقابة بأوجه الأنشطة الإدارية الأخرى، ومنها أنها تستخدم أساليب منوعة للرقابة، كذلك لمراحل التغيير والتطور لمفهوم الرقابة وأهدافها كوظيفة إدارية.
الزاوية الثانية: الرقابة الإدارية من الجانب العملي "الأهمية العملية التطبيقية" وتعرف في هذا الجانب من خلال قياس الأداء من الناحية العملية والمقارنة بالمعايير الموضوعة، ليتم بالتالي تقييم العمل المؤدى ،فيما إذا كان وفق المأمول، والمخطط له ، وبطبيعة الحال انه لا يمكن الحكم بذلك بدون ممارسة العملية الرقابية، أيضا فان دراسة الرقابة من الناحية العملية لها أهميه لعدة اعتبارات عددها (الشيخ، واخرون219:1985) منها:
1- أن كبر حجم الدور الذي تقوم به الحكومة في النواحي الاقتصادية والاجتماعية أدى إلى تطور وظائفها وقيامها بدورها في تحقيق العدالة بين المواطنين، مما يتطلب معه ضرورة إخضاع هذه الامتيازات التي تقدم للمواطنين لرقابه فعاله حتى تتبقى ضمن نظام القانون والمصلحة العامة.
2- أن زيادة وتنوع وتعقد أعمال وأنشطة الإدارة العامة، وزيادة عدد موظفيها، استدعى مراقبة هذه الأعمال والأنشطة ،للتأكد من أن موظفي الجهاز الإداري يعملون طبقا للأنظمة ،والإجراءات القانونية المحددة بكفاءة وفاعليه والعمل على تصحيح الانحرافات ،والأخطاء التي قد تحدث أثناء التنفيذ.
3- التأكد من حسن استخدام الموارد المحددة من أموال ولوازم وأجهزة وأنها تعمل طبقا للخطة المقررة وفي الحدود المرسومة لها
4- الحد من الإسراف وتحقيق الوفر المادي في تكلفة التنفيذ والاقتصاد في النفقات.
5- رفع مستوى وفعالية وكفاءة الأنشطة الفنية في قطاع الخدمات، والعمل على إيجاد البدائل والأساليب الحديثة لحل المشكلات، واكتشاف أفراد المنظمة المتفوقين والمبدعين، والمتميزين، وذلك لمكافآتهم وتحفيز الآخرين للعمل بإخلاص وإنتاجيه أكثر.
تعريف الرقابة الإدارية: الرقابة من الجانب اللغوي تعني: الحراسة، الرصد، الإشراف. وذكر (ابن منظور) "رقب الشي: يرقبه، وراقبه مراقبة ورقابا" وقد اشار (المستريحي، 44:1999) إلى خلو المراجع الإدارية العربية من تحديد معنى اصطلاحي للرقابة، رغم أهمية ذلك لتوضيح مقاصد هذه الكلمة وتدريسها في الأدب الإداري العربي. أما في اللغة الإنجليزية فقد ذكر(لسكوبيه97:1968) ان لها معنيين هما: السلطة والفحص.أما في المعنى الوظيفي للرقابة، فقد اختلفت التعريفات وفق اختلاف المفهوم لدى الكتاب، وان أجمعت على أهميتها للتحقق من سير الأعمال.وفيما يلي بعضا من تعريفا ت الرقابة الإدارية:
"انها نظام شامل يتضمن قياس الأداء، ومقارنته بأداء مخطط وبقواعد محدده، واكتشاف وتصحيح أي انحرافات، وذلك كله بهدف تحقيق أهداف المنظمة "(راضي،85:1993 ).
"تعني الرقابة مراجعة الأعمال للتأكد من مدى اتفاقها مع الخطة الموضوعة، أو هي بعبارة أخرى وظيفة مهمتها التثبت من صحة الاتجاه نحو الهدف، وتقويم هذا الاتجاه إذا انحرفت عنه ""(الصباب، 225:1988)" أنها العملية التي تسعى الإدارة من خلالها، إلى التحقق من أن ما حدث، هو إلى الذي كان يفترض أن يحدث، وإذا لم يحدث ذلك، فلا بد من إجراء التعديلات اللازمة. (Hicks & Gullet, 1967:497) "
"التحقق مما إذا كان كل شي يسير وفقا للخطط الموضوعة، والتعليمات المحددة، والمبادئ المقررة. وهي تهدف إلى كشف نقاط الضعف، والأخطاء، وتحديدها، من اجل تصحيحها ومنع تكرارها"". (Fayol,1949:107)
ومن التعاريف الحديثة عرف (عمر، واخرون، 2003 : 133) الرقابة بالآتي: "أنها الوظيفة الإدارية المختصة بالتأكيد على حسن سير العمل وانسجامه مع الخطط الموضوعة لتحقيقها والكشف عن الأخطاء المحتملة ومعالجتها قبل وقوعها ".
وتجدر الإشارة إلى انه وبالرغم من وضوح أهداف وإيجابيات الرقابة ضمن التعاريف السابقة إلا انه قد يصاحب المعنى إحساس سلبي تجاه الرقابة وفق ما أشار إليه (موسى،1977: 110) إلى انه " قد يقابل تبايـن واختـلاف الآراء التعريفيـة بعضا من التداخل بين تعريف الرقابة، والوظائف الإدارية الأخرى" كما يفيد (المفتي،1984: 16)". ترتب على ذلك الخلط بين الرقابة والإشراف، وجعل الوظيفة الأساسية للرقابة هي الإشراف الإداري" وعلى ضوء ما تقدم ترى الدراسة أن تعريفا شموليا لـ (الهواري، 1996:381) أوضح جوانب عديدة بتعريف متكامل كالآتي: " أن الرقابة هي التحقق من أن ما يتحقق فعلا مطابق لما تقرر في الخطة المعتمدة، سواء بالنسبة للأهداف والسياسات والإجراءات، أو بالنسبة للموازنات التخطيطية، وبرامج العمل والجداول الزمنية، مع التأكيد على أن الرقابة بعد انتهاء تنفيذ الأعمال هي رقابه قاصرة، وانه لابد من الرقابة عند نقاط معينه، حتى لا تتفاقم الأخطاء. ولتفعيل كل ذلك لابد من تحديد المعايير الرقابية، وقياس الأداء، وتشخيص المشكلات وعلاجها، وان الرقابة تشمل كل شي له علاقة عمل: الأموال، الأشخاص، الأشياء( العدد والآلات، والمواد الخام، والمنتجات، والوقت " .