الفرع الثالث: التشريع الفرعي:
تعرف الأنظمة [بأنها تشريع صادر عن السلطة الإدارية يتضمن قواعد عامة مجردة تطبق على عدد غير محدود أو معين من الأفراد]، ويطلق على هذه الأنظمة التشريع الفرعي.
وتعد الأنظمة من قبيل القرارات الإدارية وفقاً للمعيار العضوي الذي يعتمد القضاء الإداري عليه في التمييز بين أعمال السلطات الثلاث، وهكذا تعد الأنظمة أعمالاً تشريعية من الناحية الموضوعية، وتعتبر أعمالاً إدارية من الناحية العضوية أو الشكلية.
وفي الحقيقة إذا نظرنا إلى الأنظمة من الزاوية العضوية أو الشكلية فإنه رغم اتفاق النظام مع القرار الإداري الفردي، فإن القرارات الإدارية العامة المجردة تعلو على ما تصدره الإدارة من قرارات إدارية فردية، ذلك أن هذه القرارات الأخيرة، إنما تحدث أثراً قانونياً اتجاه فرد معين أو أفراد معينين ومحددين بذواتهم، وإذا ما نظرنا إلى الأنظمة من الناحية الموضوعية فإنه رغم اتفاق النظام من ناحية العمومية والتجريد مع القانون، إلا أنه وفقاً لمبدأ المشروعية ينبغي أن يحترم النظام نصوص التشريع العادي بأن تعمل هذه الأنظمة في دائرته وألاّ تخالفه، واستناداً لنص المادة (31) من الدستور فإن الملك يصدق على القوانين ويصدرها ويأمر بوضع الأنظمة اللازمة لتنفيذها بشرط أن لا تتضمن ما يخالف أحكامها.
علاقة النظام بالقانون:
تتحدد علاقة النظام بالقانون من خلال تحديد الخصائص التي تربط الأنظمة بالقوانين، ويمكن أن نحدد الأوجه التالية:
- من ناحية التبعية:
عندما يصدر القانون فإنه يعبّر عن الإرادة العامة للمجتمع، ومن ثم فإنه يعلو على النظام، وبالتالي يتعين على النظام أن يتوافق مع القانون فلا يجوز أن يقيد ما أطلقه القانون أو أن يضيف عليه أو أن يحذف منه وفي هذا تقول محكمة العدل العليا [لا يجوز أن ينص نظام على حكم يخالف القانون الذي صدر ذلك النظام بالاستناد إليه كما لا يجوز إجراء تصرف بالاستناد إلى نظام يخالف القانون](13).
ولذلك فإن الأنظمة التي تصدر تنفيذاً لقانون ينبغي أن لا تخالف القانون، وإنما يقتصر دورها على وضع القانون موضع التنفيذ، ومن ثم فلا يجوز أن تقيد ما أطلقه الدستور أو تعمم ما خصصه الدستور والعكس صحيح، وأن لا تضيف شرطاً أو أن تضع أجلاً … الخ، وفي هذا الاتجاه أوضحت محكمة العدل العليا [إن صلاحية السلطة التنفيذية في إصدار الأنظمة تنفيذاً لقانون يجب أن تقتصر على قواعد تنفيذية محضة لا يكون من شأنها أن تزيد شيئاً على نصوص القانون أو أن تحد منها](14).
- من ناحية النطاق:
من المتفق عليه أن القانون يأتي بقواعد عامة ومجردة أكثر عمومية وتجريداً من اللائحة، وتقوم اللائحة بتفصيل ما ورد في القانون، ولذلك فإن نطاق القانون أوسع من نطاق اللائحة وينظم موضوعات كبيرة وعامة بينما اللائحة تقتصر على مجالات محددة حيث أطلق العنان للائحة بموجب المواد (37، 38) من الدستور الفرنسي وأعطى السلطة التنفيذية مجالاً أكبر في حرية تشريع اللوائح وكذلك الموضوعات التي يمكن ارتيادها وتظيمها تشريعياً بلوائح، وقيد أيدي البرلمان بأن حصر الموضوعات التي يمكن تنظيمها تشريعياً بموجب المادة (34) من الدستور وهي مجالات وموضوعات محددة، لذلك فإن البرلمان أصبح مغلول اليد بينما أصبحت السلطة التنفيذية مبسوطة اليد تشريعياً.
ثمة أنواع للأنظمة يمكن تعدادها على النحو التالي:
1- الأنظمة التنفيذية:
يقصد بها تلك القواعد القانونية التي تصدرها السلطة التنفيذية للدلالة على السلطة التي وضعتها، ويمكن أن يعرف هذا النوع من الأنظمة بأنه عمل قانوني يصدر عن السلطة التنفيذية. وتتضمن القواعد المجردة والعامة وتطبق على الأفراد بالقوة عند الاقتضاء، والأساس القانوني الذي تستمد منه الحكومة بإصدار تلك الأنظمة هو نص المادة (31) من الدستور السالفة الذكر. وكذلك بالاستناد إلى نصوص المواد (94، 124، 125، 120) من الدستور الأردني وكذلك استنادًا إلى الأساس العملي باعتبارها تملك من الخبرات والكفاءات والإمكانيات ما تجعلها مؤهلة لأن تضع أنظمة تفصل ما جاء به القانون عن الإدارة، كما أن الإدارة مكلفة قانوناً بتحقيق المنفعة العامة من خلال التصرفات القانونية التي تقوم بها، ومن المعلوم أن القانون يختلف عن النظام من حيث أن الأول يصدر عن السلطة التشريعية (البرلمان) باعتباره صاحب الاختصاص الأصيل بالتشريع استناداً للمعيار الشكلي، ولا يخفى مدى أهمية التفرقة بين القانون والنظام باعتبار أن القانون يمثل الإرادة العامة للمجتمع، ولذلك يكون غالباً أكثر عمومية من النظام، ولكن يتفقان بأن النظام والقانون عمل تشريعي استناداً للمعيار الموضوعي. ويترتب على التفرقة بين النظام والقانون عدة نتائج: