ب- مجال السلطة التقديرية(26):
إذا كانت السلطة التقديرية تثبت للإدارة نتيجة غياب القواعد القانونية المنظمة لنشاط الإدارة بصدد موضوع ما، فإنه يتعين عليها أن تبين بدقة كيفية تقييد العمل أو القرار الإداري أو إطلاق الحرية للإدارة، ولذلك ينبغي معرفة مدى تمتع الإدارة بالسلطة التقديرية في مجالات العمل الإداري، ذلك أن المسلم به أن القرار الإداري له خمسة أركان هي الاختصاص والشكل والسبب والمحل والهدف، وليس هناك من قاعدة قانونية منظمة لأحد أوجه النشاط الإداري إلا وتبين على وجه التحديد الشخص الإداري المختص بممارسة هذا النشاط أو إصدار القرارات المتعلقة به ونوعها، ولذلك فإن صدور مثل هذه القرارات من شخص إداري آخر غير الذي حددته قاعدة القانون يعني انتهاكاً لقاعدة الاختصاص، وهو ما يفيد عدم التمتع بممارسة سلطة معينة سواء أكان الهدف من هذه السلطة التقديرية بالكامل أم تقديرية في جزء منها ومن ثم فلا ارتباط بين فكرة الاختصاص والسلطة التقديرية أو حتى السلطة المقيدة، فالقانون واللوائح هي التي تحدد قواعد الاختصاص ولا اجتهاد في مورد النص ولا سلطة تقديرية في تنظيم قواعد الاختصاص(27).
ومما لا شك فيه أن لقواعد الشكل في القرار الإداري القول ذاته فيما يتعلق بقواعد الاختصاص فالمظهر الخارجي للقرار الإداري محدد باللوائح والقوانين، وبالنتيجة فإن ذات القول ينسحب على قواعد الشكل، حيث لا مجال للسلطة التقديرية في تحديد قواعد الشكل والإجراء بل يتعين على الإدارة اتباعها، ولا يجدر مخالفتها، ومن ثم فإن مجال السلطة التقديرية ينحصر في ركنين أساسيين هما السبب والمحل.
أما فيما يتعلق بالسبب فإنه يكتسب مدلولان المدلول المادي والمدلول القانوني، ويقصد بالأخير الأسباب القانونية أو بعبارة أخرى مجموعة القواعد والأعمال القانونية التي تشكل الأساس القانوني للقرار وتوحي لرجل الإدارة أن يقوم بالعمل القانوني عند حدوثها، وتمثل الشرط الأساسي للممارسة الإدارة نشاطها، ولمعرفة مدى مشروعية القرار الإداري، يتعين البحث ابتداء في القاعدة القانونية التي تحكم موضوع القرار محل النشاط، ومن ثم فلا تملك الإدارة إزاءها سلطة تقديرية، وللقاضي الإداري حق الرقابة على وجودها المادي وصحة تكييفها(28).
أما فيما يخص الأسباب الواقعية للقرار الإداري، فمن الممكن أن يترك المشرع للإدارة حرية تقدير ما إذا كانت هذه الأسباب الواقعية تسوغ تدخلها بإصدار القرار الإداري، فقد يترك القانون للإدارة تقدير ما إذا كان هناك تهديد للنظام العام أم لا، حتى يمكن التدخل لمواجهتها، فالإدارة تملك في هذا الصدد سلطة تقديرية في تحديد مدى قيمة السبب وكفايته ودرجة تناسبه مع الإجراء المتخذ.
أما بشأن المحل في القرار الإداري فهو الأثر القانوني الذي ينشأ حالاً ومباشرة والإدارة عندما تريد أن ترتب أثراً قانونياً معيناً من خلال ما تصدره من قرارات عليها أن تلتزم جانب القواعد القانونية التي تصدر قراراتها بالاستناد إليها، فلا تخالفها أو تخرج عليها، أو تضيف شرطاً أو تضع قيداً لم يرد بالقانون، ويشترط أنه إذا كانت هذه القاعدة تفرض على إدارتها اختصاصاً مقيداً في هذا الشان، أن تترك لها إمكانية الاختيار بين عدة حلول فإنها تلتزم جانب القواعد القانونية التي حدد لها القانون إصدارها، ومن ثم يتعين القول أن ثمة ارتباطاً بين عدة حلول، فيستطيع بذلك أن تحدد بحرية محل القرار الذي خولها القانون حق إصداره(29).
أما فيما يتعلق بركن الغاية من القرار وعلاقته بالسلطة التقديرية فإن الإدارة مقيدة بأن تكون تصرفاتها تهدف إلى المصلحة العامة، وأن تحقق الغاية التي أناط المشرع للإدارة صلاحية تحقيقها، وتكريساً لهذا قررت محكمة العدل العليا ”أن وجود سلطة تقديرية للإدارة معناه أن يكون للإدارة سلطة اتخاذ الموقف الذي تراه مناسباً عند تحقيق الغرض الذي هدف إليه القانون“(30)، ذلك أن القرار الإداري يصدر متمتعاً بقرينة المشروعية، وهي قرينة مفترضة، أي يفترض مسبقاً أن القرار صدر صحيحاً ومشروعاً ويهدف تحقيق المصلحة العامة وعلى مدعي العكس أن يثبت ذلك.
ثانياً: الاستثناءات الواردة على مبدأ الشرعية

تتعرض الدول والإدارات العامة لظروف غير عادية مثل الحروب والاضطرابات الداخلية والفيضانات والزلازل وغيرها من الظروف الاستثنائية والسؤال الذي يطرح في هذا الصدد ما هو أثر هذه الظروف على مبدأ المشروعية.
وفي الحقيقة إن الاتجاه العام في القضاء والفقه مستقر على أن الظروف الاستثنائية وأعمال السيادة هما الاستثناءان الواردان على مبدأ المشروعية:
وسنتناول بالبحث كلا النظريتين بالتفصيل، على النحو الآتي: